开府施政的宰相拥有自己的系统和班子,其机构独立于皇室,其人员则由宰相自己选定,皇帝一般不予干预。其官邸和衙署,也都设在皇宫之外。也就是说,皇帝有“宫”,叫皇宫;宰相有“府”,叫相府(或公府)。皇宫与公府,一个宫廷,一个朝廷,都有自己的“职能部门”,也都有各自的经费来源。相府的职能部门叫“曹”,皇宫的叫“尚”。朝廷的经费,来源于田赋收入;宫廷的经费,来源于工商税收。田赋收入是大头,用作“公款”。工商税收是小宗,算是皇帝的“私房”,叫“禁钱”。宫中府中,泾渭分明。
这就是不折不扣的“分庭抗礼”了。同时,它也意味着帝国有两个政治中心,即皇宫和相府;存在着两种最高权力,即皇权和相权。这时最好的方案,是君主立宪、虚君共和、皇帝世袭、宰相民选。退而求其次,则不妨明确分工,精诚合作。皇帝担任国家元首,象征国家的主权和统一;宰相担任政府首脑,带领官员管理国家,并负政治上一切实际之责任,即“主权在君,治权在相”。可惜这两条,都不可能。
结果,也只能闹矛盾。宰相制度,也就开始发生变化。
2. 武帝后之宰相
建元二年(公元前139年),汉武帝废除了太尉建制,宰相三府只剩下二府。但是,就连丞相和御史大夫这两位,也被撇在一边,成为名义上的宰相。实际上行使相权的,却另有其人。这些人,开始的时候是大司马。名分,则是“领尚书事”(东汉叫“录尚书事”)。到后来,即便没有大司马称号,只要“领尚书事”,就是总揽朝政的人。
大司马其实就是太尉,但不再是职务,而是加在将军官衔之上的名誉称号。担任大司马的,也不一定只有一个人。比如后来把持朝政的霍光,头衔就是“大司马大将军”;跟霍光作对的上官桀,头衔则是“大司马左将军”。
尚书,原本是“皇宫六尚”之一。其他五尚(尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴),是“生活秘书”。只有尚书,是“政治秘书”。汉武帝为了以宫廷压朝廷,甚至以宫廷代朝廷,就让大司马统率和管辖尚书的工作,叫“领尚书事”,尚书也就由秘书机构变成决策机构,丞相府反倒由决策机构变成执行机构。
这样一来,辅佐皇帝的机构,就由一套班子变成了两套班子,即外朝和中朝(也叫内朝)。外朝之首为丞相,中朝(内朝)之魁为大司马。两套班子一内一外共理朝政,有学者称之为“双轨辅政制”(韦庆远、柏桦《中国官制史》)。但大司马位高、权重、亲近皇帝,丞相为首的外朝根本无法与之抗衡,只有诺诺承命办事而已。
结果,不是宰相的人,反倒比宰相还宰相,甚至真正成为“一人之下,万人之上”的权臣,比如“领尚书事”的大司马大将军霍光就是。
3. 东汉之宰相
东汉宰相,包括太傅、大将军和三公,号称“五府”。
太傅在西汉与太师、太保合称“上公”。东汉无太保,太师只有董卓一人,还是自封的。故东汉上公,是太傅和大将军。三公,则是太尉、司徒和司空,也叫三司。不过,是不是真宰相,要看是否“录尚书事”(录,总领、主持)。否则,就只享受待遇,没有实权。
受命“录尚书事”的,多半是太傅和大将军,但也不一定。比如建安元年(公元196年)七月,曹操就已经“录尚书事”。迎献帝到许之后,才被任命为大将军。后来,曹操将大将军一职辞让给袁绍,改任司空,仍得以“挟天子以令诸侯”。
与西汉不同的是,东汉不但有“尚书事”,还有尚书台。因为其官署设在皇宫禁省之中,所以又叫台阁、台省。尚书事是任务,尚书台是机构。有了尚书台,尚书主政,就变成了制度。于是,东汉就有两个宰相机构。一个叫公府,也就是“上公与三公之府”;一个叫台阁,也就是尚书台。公府是摆设,台阁掌实权,这就叫“事归台阁”(《后汉书·仲长统传》)。这其实是以“宫廷办公厅”取代中央政府。结果,台,就成了中央的代名词。东晋以后,中央官称台官,中央军称台军。设于大行政区,代表中央行使职权之机构,则叫行台。
综上所述,武帝以后,前后两汉,都既有名义上的宰相(三公),又有实际上的宰相(领尚书事、录尚书事)。直到建安十三年(公元208年),曹操恢复丞相一职,这种不正常的情况才一度得以改正。但是到了南北朝,又仍然是“政归台阁”。所有的权臣,必加“录尚书事”名号,被时人称为录公。
二、唐代宰相
1. 三省
建国之初,唐因隋制,以三省长官为宰相,这就是“三省制”。
三省,就是尚书省、中书省和门下省。省,本义是“皇宫禁署”,也就是外人轻易不得入内的禁区,所以叫“禁中”。后来因为避讳,改叫“省中”。
由此可见,省,就是由宫廷机构转变而成的朝廷机构。
前面讲过,汉武帝为了强化皇权,发明了由亲信权臣主持的“尚书事”。到了东汉,光武帝刘秀又正式建立“尚书台”。南朝刘宋时,尚书台改称尚书省。
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