尚书权力膨胀，威胁皇权，汉宣帝刘询便以“总掌禁中之书”的中书取代尚书（后来权力又被尚书夺回）。曹魏黄初三年（公元222年），尚书台移到宫外，原来的秘书监改称中书监，官署设在宫中。晋以后，中书监改称中书省，正式成为宰相机关。唐代中书省地位更高，其长官居三省长官之首，仅次于三公和三师。
门下省的前身是侍中寺，系东汉“禁中三寺”（东寺、西寺、侍中寺）之一，曾被迁出宫外，东汉末年迁回禁中，改称“侍中省”。东晋哀帝时与散骑省合并，为门下省，主要负责皇帝的日常事务。但因设在内廷，近在帝侧，又成为新的“宰相替代者”。
总之，三省都由皇帝的秘书演变而来。尚书是“政治秘书”，中书是“机要秘书”，门下是“生活秘书”。三者势力，大体上是东汉重尚书，南朝重中书，北朝重门下。至隋唐，三省并重，一起成为“中央政府”。称谓，也沿袭汉代尚书台旧例，称为台阁或台省。唐高宗时，又把尚书省叫中台，门下省叫东台，中书省叫西台。
尚书省长官叫尚书令，定员一人，正二品。次官叫左右仆射，定员二人，从二品。中书省长官叫中书令，次官叫中书侍郎；门下省长官叫侍中，次官叫门下侍郎。两省长官的定员都是二人，官秩也都是正三品。次官的定员也都是二人，官秩也都是正四品。后来，中书令和侍中均升为正二品，中书侍郎和门下侍郎均升为正三品。不过，由于唐太宗当过尚书令，这个官职就只好长期空缺。所以，尚书省的实际长官是左右仆射。
唐初，中书令、侍中、左右仆射都是宰相。后来发生变化，下面再说。
2. 三省之职权
三省职权，有明确分工，即“中书主出命，门下主封驳，尚书主奉行”（王应麟《困学纪闻》）。也就是说，中书省负责制定政策、草拟政令，门下省负责审议复核，尚书省负责执行。尚书省因为是执行机关，事务繁杂，所以规模最大，下统六部二十四司。省、部之间，还有一个总的办公机构，叫“都省”。中书省和门下省因为同为决策机关，所以关系最为密切，合称“两省”或“北省”，尚书省则叫“南省”，也叫“南宫”。
中书、门下两省的工作程序是：凡有军国大事，先由中书舍人（正五品上）起草意见。中书舍人是中书省的骨干官员，其中资格最老的叫“阁老”。他们各抒己见，杂署其名（张三的名字写在李四的提案上，李四的名字写在王五的提案上），叫做“五花判事”，相当于现在的“匿名制”。然后交中书省长官和次官选择、上奏，再根据皇帝的意见，由一位中书舍人草成制敕。这个人，就叫“知制诰”。
文件草成，送门下省，由门下省长官侍中、次官门下侍郎、属官给事中（给读如及，正五品上）复核。如果门下省觉得有问题，哪怕皇帝已经同意，仍可以将原件涂改以后送回，叫“涂归”，也叫封驳、封还、驳还。如果没有问题，便由皇帝画一个敕字，同时加盖“中书门下之印”，颁发下去，叫“画敕颁下”（下达到尚书省）。所以唐代正式文件的格式，开头便是“门下”二字，然后才是中书省所拟正文，然后是中书省主要官员姓名，最后是门下省主要官员姓名和审核意见。至于尚书省，则只不过在文件上填写“奉行”二字。
这种制度的好处，是权力制衡；缺点，是效率不高。这就要有变通的办法，即行文前先开会。两省意见一致，再行文，就不会“封驳”了。开会的地方，就叫政事堂。
于是，三省制，就变成了“政事堂制”。
3. 政事堂
政事堂开会的地点，起先在门下省，后来改在中书省。唐玄宗开元十一年（公元723年），干脆改名“中书门下”。中书门下的会议，两省的正副长官都参加，尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人心目中，只有中书门下才是真宰相。所有的命令，也只有加盖“中书门下之印”才算合法。没有中书门下副署，由皇帝直接下达的命令，则是非法的。这就是所谓“中书门下制”，即以中书门下为宰相机构的制度。
于是，政事堂在当时就叫“政府”。需要注意的是，只有政事堂或中书门下，才叫“政府”，其他官署就不是。而且，能够参加政事堂会议，才叫“在政府”；参加不了，即便有宰相身份，也“不在政府”。
政事堂没有长官，只有一个“轮值主席”，叫“执政秉笔”，也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任，有时十天一轮，有时一天一换。参加会议的人数也不一定，最多的时候十几个，最少的时候两三个。但凡有资格参加“政事堂会议”的，都是宰相。
由此可见，唐代只有“国务会议”和“国务委员”，没有“国务总理”。所以钱穆先生说，汉代宰相是“领袖制”，唐代宰相是“委员制”（《中国历代政治得失》）。所有的“国务委员”，正式官名也都不叫“宰相”，而是另有名分。唐初，以尚书省之左右仆射、中书省之中书令、门下省之侍中一共六人，为“知政事官”。这是正式的宰相。非正式的，叫“与宰相参议朝政”、“平章国计”、“专典机密”、“参议政事”等（《旧唐书·职官志》）。后来，叫“同中书门下三品”，或“同中书门下平章事”。同，就是“视同”，或“相当于”。再后来，因为中书、门下两省长官升为二品，所有的“国务委员”便统统叫做“同平章事”。没有这个头衔，官位再高，也不能行使宰相职权，只有三公、三师和中书令例外。
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