御史中丞和尚书令官都不大,秩千石,地位却很高。他俩和司隶校尉出席中央会议时,都是“专席而坐”,不跟他人联席,号称“三独坐”(《后汉书·宣秉传》)。
御史府变成御史台,决不只是简单地改了一个名称,而是明确了隶属,理清了关系。西汉既有御史大夫,又有御史中丞。前者官署在公府,后者官署在皇宫。如此,则监察权既是相权,又是皇权。御史中丞接受的,就更是“双重领导”。监察机关变成“台”以后,监察权就是皇帝的,成为皇权的一个组成部分。宰相,也就成了监察对象。这很符合制约、分散相权,集权于皇帝的趋势。所以东汉以后,明清以前,监察机关都叫御史台。而且,此后的监察官员,也都叫台官。尤其是尚书台变成尚书省以后,台官就专指中央监察官员。
另外,两汉魏晋南北朝时期,官署名称中但凡有“台”字的部门,比如尚书台、谒者台、司隶台、符节台,在职权范围内也都有监察事项。
4. 御史台(唐、宋、元)
东汉以后,唐、宋、元,监察机关也都叫御史台。御史台长官和次官,也都叫御史大夫和御史中丞。御史大夫,唐代正三品,宋代从二品,元代从一品。御史中丞,唐代正四品下,宋代从三品,元代正二品。不过,御史大夫一职,地位崇高,唐代官不常置,宋代只做加官,元代则例由皇太子或贵戚兼任。因此,御史台的实际长官是御史中丞,号称台长。
唐代御史台下辖三院,即台院、殿院和察院。加上御史大夫和御史中丞,号称五院。台院主要负责经办重大案件,弹劾不法官员,处理日常事务,官员为侍御史,从六品下。殿院主要负责监察朝廷重大活动,官员为殿中侍御史,从七品下。察院负责监察文武百官,官员为监察御史,正八品下。三院御史中,侍御史最受尊重。资深侍御史“台内之事悉主之”(《通典·职官六》),号称台端,他人称之为端公。后来,台端就变成了对别人的敬称。
宋代的御史台与唐代无大区别,唯御史人数没有定制,时多时少。
元代的御史台有三大特点:一、与中书省、枢密院同为宰相机构;二、长官照例专用蒙古人;三、在地方上另设行御史台,号称外台,中央的则叫内台或中台。
5. 都察院(明清)
明清两代,监察机关都叫都察院,长官都叫都御史,次官都叫副都御史,也都分左右。都御史别称总宪,副都御史称副宪。不同的是:一、明代都御史正二品,副都御史正三品,与六部尚书、侍郎同级,都御史也与六部尚书并称七卿。清代左都御史从一品,与六部尚书同级;左副都御史正三品,比六部侍郎(正二品)级别低。二、清代左都御史满、汉各一人,左副都御史满、汉各二人,明代没有这个问题。三、清代右都御史为总督兼衔,右副都御史为巡抚兼衔。所以,清代总督又叫制宪,巡抚又叫中丞(副都御史相当于御史中丞)。
明代都察院的官员,除都御史、副都御史外,还有佥都御史(清代没有),正四品,相当于司局级干部。都御史、副都御史、佥都御史,都称为都堂。另有监察御史,正七品,分道监察地方官。宣德十年(公元1435年),定为浙江、河南、山东、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川、贵州、云南共十三道,故又称十三道监察御史。
清代的监察御史从五品,任务也是分道监察地方官,但增加京畿和江南两道,变成十五道,称十五道监察御史。另有给事中(给读如及),正五品,分为六科,按吏、户、礼、兵、刑、工六部业务,进行对口监察,也监察在京其他官员,号称六科给事中。六科给事中明代就有,但不在都察院。总之,监察御史分道,监察地方;给事中分科,监察中央。一科一道,合起来就叫科道。
科道的地位很特殊。依法,他们都不能兼任其他任何行政职务,也没有上司和长官,每个人都能独立举报,独立办案,还能代低级官员和老百姓转达意见,申诉冤屈。所以,级别虽低,权重很大。包括都察院,也是他们的监察对象。
三、言谏
1. 言谏制度
监察,主要是针对官员的,不针对民,也不针对君。民有罪则治,君有过则谏,都不叫监察。何况从理论上讲,皇帝贵为天子,富有四海,他不可能贪腐;皇帝口含天宪,朕即王法,也不可能犯罪。但皇帝也是人,完全可能犯错,也可能枉法、乱法。这就要批评,也要监督。只不过,不能叫“监察”,只能叫“劝谏”。
因此,帝国设计了专门针对皇帝(也包括朝廷)的制度,叫言谏制度。这是一种特殊的监察制度。专门承担这种特殊任务的官员,就叫谏官或言官。
谏官和言官,秦汉就有。最主要的,是给事中和谏议大夫。这两个,直到宋代,还是言谏官员,合称给谏。另,兼有侍从和进谏之职的散骑常侍,以及唐代的补阙、拾遗,宋代的司谏、司言,也都是谏官或言官。他们的官名也很有意思:皇帝有什么缺失,补一补(补阙);有什么遗忘,捡起来(拾遗)。至于司谏、司言,意思更清楚,就是专门提意见的。
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